email marketing powered by FreshMail

Jak gminy i powiaty pomagają osobom starszym?

Jak gminy i powiaty pomagają osobom starszym?

Jak gminy i powiaty pomagają osobom starszym?

Tekst: Rafał Bakaralczyk

Samorządy zwykle prawidłowo przydzielają usługi opiekuńcze i przyznają osobom starszym wymagającym opieki miejsca w domach pomocy społecznej, ale w bardzo ograniczonym stopniu wykorzystują inne formy wsparcia, takie jak: środowiskowe domy samopomocy, mieszkania chronione, rodzinne domy pomocy czy placówki dziennego pobytu – to główne wnioski, jakie płyną z raportu z kontroli NIK na temat wsparcia osób starszych przez gminy i powiaty.

Opublikowany w lutym 2016 roku raport NIK pt. „Świadczenie pomocy osobom starszym przez gminy i powiaty” dostarcza szerokiej wiedzy na temat tego, na ile i w jaki sposób przebadane samorządy pomagają osobom starszym, gdy stają się one zależne od pomocy w codziennym funkcjonowaniu bądź wymagają długoterminowej opieki. Kontrolą objęto szereg gminnych ośrodków pomocy społecznej, kilkanaście domów pomocy społecznej, siedem powiatowych centrów pomocy rodzinie i jedno starostwo powiatowe, również prowadzące domy pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym. Sprawdzono między innymi dostępność opieki w miejscu zamieszkania, prawidłowość przyznawania miejsc w domach pomocy społecznej, działania na rzecz utrzymania i rozwoju infrastruktury domów pomocy społecznej oraz przestrzeganie w nich standardów. Wyniki z raportu pokazują nie tylko zjawiska, jakie zachodzą w polityce opiekuńczej na poziomie lokalnym, ale także ich systemowe uwarunkowania, nieraz wymagające działań na poziomie centralnym.

Co zamiast domów opieki?

W udzielaniu wsparcia osobom starszym wymagającym opieki i pomocy gminy mogą korzystać – zgodnie z ustawą o pomocy społecznej – z szerokiego wachlarza możliwości: poczynając od usług opiekuńczych i specjalistycznych usług świadczonych w warunkach domowych, przez różne formy wsparcia dziennego i środowiskowego, po opiekę całodobową, w domach pomocy społecznej czy rodzinnych domach pomocy. Kontrola pokazała, że możliwości te nie są optymalnie i równomiernie wykorzystane, a przebadane samorządy stosowały (zazwyczaj prawidłowo) przede wszystkim najbardziej typowe formy pomocy, czyli usługi opiekuńcze oraz opiekę w ramach domów pomocy społecznej. W niewielkim stopniu natomiast wykorzystywano mieszkania chronione, środowiskowe domy pomocy czy rodzinne domy pomocy. Mieszkania chronione były raczej przyznawane usamodzielniającym się osobom opuszczającym placówki opiekuńczo-wychowawcze i zakłady poprawcze czy wychodzącym z bezdomności, co jest jak najbardziej cenne, ale niepokoi fakt, że sporadycznie stosowano to rozwiązanie w przypadku osób starszych. Są jednak pozytywne przykłady wyłamujące się z powyższej tendencji. I tak Kielce, poczynając od 2012 roku, zorganizowały w trzech budynkach 63 mieszkania chronione, przeznaczone dla osób starszych i niepełnosprawnych.

Niewielką popularnością cieszą się też rodzinne domy pomocy mogące stanowić gdzieniegdzie alternatywę dla tradycyjnych domów pomocy społecznej. Mimo że pozostają one formą opieki o charakterze całodobowym, znacznie bardziej przypominają środowiskowo-rodzinne otoczenie, co dla wielu osób starszych mogłoby być atrakcyjne. Warto dodać, że koszty środowiskowych form wsparcia mogłyby okazać się niższe dla samorządów niż finansowanie pobytu w tradycyjnych domach pomocy społecznej. Najwyższa Izba Kontroli jest jednak świadoma, że mniejsze gminy mogą mieć trudności z finansowaniem rozwoju infrastruktury alternatywnych form pomocy, która często jest tam jeszcze w powijakach. W komunikacie NIK z niepokojem zaznaczyła jednak, iż także duże i zamożniejsze skontrolowane gminy nie wykazały w tym obszarze większej aktywności. Ponadto odnotowała też rządowy program Senior-Wigor, uznając go za pozytywny bodziec do rozwoju wsparcia środowiskowego, aczkolwiek kontrola w wybranych gminach i powiatach nie obejmowała czasu, w którym program ów ruszył.

Coraz większy popyt na opiekę całodobową

Niewielki rozwój alternatywnych form wsparcia skutkuje wzrostem zarówno zapotrzebowania na opiekę w domach pomocy społecznej, jak i kosztów                                 (w całym kraju wydatki na ten cel zwiększyły się aż o 50% w ciągu pięciu lat). Całodobowa opieka instytucjonalna jest dla samorządu droga, a dla samych osób starszych i ich najbliższych niekoniecznie najbardziej pożądana. W latach 2011–2014 liczba osób skierowanych do domów pomocy społecznej wzrosła o 38%, przy czym – jak utrzymują autorzy raportu – zapotrzebowanie prawdopodobnie było jeszcze większe. Gdzie trafiały więc pozostałe osoby?

Część osób kwalifikujących się do otrzymania skierowania do domów pomocy społecznych trafiała do zakładów opiekuńczo-leczniczych, podlegających służbie zdrowia i mających nieco inne przeznaczenie niż domy pomocy społecznej. Praktykom tego rodzaju sprzyjają między innymi odmienne zasady odpłatności. W przypadku zakładów opiekuńczo-leczniczych samorządy nie ponoszą kosztów pobytu swojego mieszkańca. Ponadto także rodziny mogą być bardziej zainteresowane tą formą opieki. O ile bowiem w przypadku pobytu w domu pomocy społecznej obowiązek alimentacyjny ciążący na bliskich sprawia, że będą oni musieli partycypować w kosztach, o tyle w przypadku zakładów opiekuńczo-leczniczych ta zasada nie obowiązuje. Zdaniem autorów raportu tak istotne rozbieżności w zasadach finansowania placówek obydwu typów są nieuzasadnione. W związku z tym NIK zaleca minister pracy, rodziny i polityki społecznej, aby: „przeanalizowała, w porozumieniu z Ministerstwem Zdrowia, potrzebę zmiany obowiązujących przepisów prawa, w celu jednoznacznego określenia, w jakich sytuacjach i na jakich warunkach finansowanych przysługuje skierowanie do domu pomocy społecznej, a w jakich do zakładu opiekuńczo-leczniczego. W tym celu przydatna byłaby analiza potrzeby zmian zasad odpłatności oraz odpowiedzialności gmin i członków rodziny zobowiązanych do alimentacji, za pokrywanie kosztów pobytu w ZOL i DPS”.

Zagadnienie to ilustrują zarówno sygnalizowany od dawna przez ekspertów problem braku koordynacji opieki długoterminowej w ramach służby zdrowia i pomocy społecznej, jak i niewłaściwe praktyki przerzucania kosztów między instytucjami (łącznie z rodziną).

Rosnący „na dziko” rynek opieki

Oprócz publicznych domów pomocy społecznej i zakładów opiekuńczo-leczniczych część niesamodzielnych już osób starszych trafia do niepublicznych zakładów opieki, o których wspomina ustawa o pomocy społecznej, ale które funkcjonują na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Warto dodać, że prawo nie daje podstaw do kierowania tam osób wówczas, gdy są jeszcze miejsca w domach pomocy społecznej, a takie praktyki niestety ujawniła kontrola. Koszt pobytu, który musi ponieść w takich sytuacjach samorząd, bywa porównywalny lub nawet niższy niż w publicznym domu pomocy społecznej, co wiąże się z niższymi wymogami, jeśli chodzi o standardy, jakie muszą spełnić owe prywatne placówki (zwłaszcza jeśli chodzi o wymagany poziom zatrudnienia personelu i jego kwalifikacje). W przypadku placówki niepublicznej znacznie łatwiejsza jest też procedura umieszczania tam osoby niesamodzielnej oraz większa elastyczność dostosowania warunków do zmieniających się potrzeb danej osoby, w tym w przypadku, gdy mamy do czynienia na przykład z koniecznością zapewnienia krótkiego pobytu.

W kontekście dynamicznego rozwoju niepublicznych placówek niepokoi jednak inne zjawisko, już wcześniej wskazywane w badaniach. Mianowicie wiele placówek zapewniających całodobową opiekę nie otrzymało zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności, nie figuruje w rejestrze i nie podlega kontroli standardów jakości i bezpieczeństwa, co zwłaszcza w odniesieniu do instytucji świadczących opiekę nad bezbronnymi osobami starszymi powinno budzić niepokój. Przykładowo w województwie mazowieckim spośród 150 placówek oferujących opiekę osobom niesamodzielnym zaledwie 86 uzyskało zezwolenie wojewody i zostało wpisanych do rejestru. Placówki te często funkcjonują formalnie jako pensjonaty lub miejsca oferujące tymczasowe zakwaterowanie, a nie stricte instytucje opiekuńcze . Okazuje się, jak sugerują wojewodowie, że nie dysponują oni odpowiednimi instrumentami prawnymi, które umożliwiłyby kontrolę przestrzegania obowiązujących standardów w tych podmiotach prywatnych, co do których pojawia się podejrzenie, że prowadzą działalność całodobową, ale bez wymaganego zezwolenia. Uwzględniając te głosy, NIK sugeruje minister pracy, rodziny i polityki społecznej: „zdiagnozować w porozumieniu z wojewodami i jednostkami samorządu terytorialnego, skalę zjawiska prowadzenia przez podmioty niepubliczne działalności w zakresie całodobowej opieki co do której istnieje podejrzenie wykonywania jej bez wymaganego zezwolenia, i przyjąć rozwiązania ograniczające ryzyko niezapewnienia osobom starszym właściwych usług bytowych, opiekuńczych i wspomagających”.

Usługi opiekuńcze – bez określania standardów

Problem standardów i niewystarczających narzędzi kontroli ich przestrzegania pojawia się także w odniesieniu do podstawowej formy pomocy realizowanej przez gminy – usług opiekuńczych. Choć w ogromnej większości przypadków ubiegającym się przyznano tego rodzaju usługi, często ich wykonanie ośrodek pomocy społecznej zlecał na zewnątrz, prywatnym podmiotom, a głównym kryterium wyboru oferty była najniższa cena. Mogły się więc zdarzyć sytuacje, w których jakość i standardy opieki nad osobami starszymi i schorowanymi, były niewysokie. Tego rodzaju zagrożeniom sprzyja brak określenia na poziomie prawnym standardów i dokładnego zakresu czynności, jakie obejmują usługi opiekuńcze. O ile specjalistyczne usługi opiekuńcze reguluje ministerialne rozporządzenie, o tyle w przypadku tradycyjnych usług opiekuńczych brak tego rodzaju przepisów. Istniejące prawo nie skłania ministra do ich przyjęcia, a ośrodków pomocy społecznej do kontroli standardów jakości i bezpieczeństwa tego rodzaju usług w warunkach domowych. Biorąc pod uwagę „ wrażliwość” grupy, będącej adresatami tego typu wsparcia, uregulowanie tej materii wydaje się sprawą pilną. Stąd też NIK rekomenduje ministrowi określenie standardów usług opiekuńczych „świadczonych w miejscu zamieszkania w odniesieniu do minimalnego, wymaganego zakresu tych usług oraz kwalifikacji osób wykonujących te usługi oraz wiedzy jaką powinni oni posiadać o potrzebach osób starszych i sposobach pomagania im”.

Ograniczona kontrola standardów i niepełne wykorzystanie wachlarza możliwych form wsparcia osób starszych zdaje się – w świetle wyników kontroli – mieć także źródła, oprócz ograniczeń finansowych i prawnych, w niskiej pozycji tego typu zagadnień w gminnych strategiach. Jak podkreślają autorzy raportu, budowanie systemu wsparcia osób starszych powinno się dokonywać na gruncie lokalnej diagnozy sytuacji, a narzędziem kreowania polityki gmin wobec osób starszych powinny być strategie rozwiązywania problemów społecznych. Niestety, w przebadanych samorządach instrument ten nie był należycie wykorzystany, gdyż plany w tym zakresie zapisywano zazwyczaj hasłowo, a brakowało określenia ram finansowych, nie wyznaczono też wskaźników pozwalających ocenić postęp w realizacji przyjętych celów. Ponadto, przy wyznaczaniu osób odpowiedzialnych za koordynację działań w tej sferze, nie opracowywano sposobu realizacji przypisanych im zadań oraz nie wskazywano terminu ich ewaluacji.

Inną barierą w realizowaniu kompleksowych strategii pomocy osobom starszym na poziomie lokalnym na podstawie zdiagnozowanych potrzeb mogą być ograniczenia kadrowe. Raport pokazał, że w wielu gminach liczba pracowników socjalnych w przeliczeniu na liczbę mieszkańców jest bardzo niska, nierzadko poniżej ustawowego progu, co utrudniało zidentyfikowanie wszystkich osób wymagających pomocy i dokładne rozpoznanie ich potrzeb oraz wskazanie optymalnych form ich zaspokojenia. Dane te potwierdzają szerszy problem, wskazywany także w innych niedawnych raportach NIK na temat polskiej pomocy społecznej i ich skuteczności, mianowicie: braki finansowo-kadrowe i wynikające stąd niska aktywność i skuteczność rozpoznawania potrzeb obywateli wymagających wsparcia w trudnych sytuacjach życiowych („O aktywności ośrodków pomocy społecznej”, kwiecień 2015). A część osób sędziwych (zwłaszcza samotnych) należy do tej grupy, nawet jeśli ich problemy dotyczą nie sfery materialnej, najczęściej kojarzonej z pomocą społeczną, ale bardziej sfery opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu w otoczeniu.

Powinni zabiegać

Powyżej przytoczyliśmy tylko wybrane, najważniejsze wnioski i rekomendacje płynące z raportu. Jest ich tam znacznie więcej, a problemy, jak też dobre praktyki mierzenia się z nimi są ilustrowane przykładami konkretnych samorządów. Warto zwrócić uwagę na to, że choć raport w tytule i w treści koncentrował się na samorządach: gminach i powiatach, część zidentyfikowanych problemów jest uwarunkowana prawem i polityką społeczną realizowaną na poziomie krajowym. I to także do przedstawicieli władz krajowych, zwłaszcza Ministerstwa Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Zdrowia, kierowana jest część postulatów. Warto je poprzeć. Trzeba też pamiętać, że lokalna polityka społeczna, w tym ta na rzecz osób starszych, to nie tylko działania poszczególnych instytucji publicznych, ale i czujność organizacji obywateli i ich zrzeszeń, którzy powinni zabiegać o kompleksowe wsparcie seniorów poprzez rozwój instytucji na ich rzecz oraz dbać o przestrzeganie w nich standardów bezpieczeństwa i jakości.

Rafał Bakalarczyk – absolwent Instytutu Polityki Społecznej i studiów III stopnia z nauk o polityce publicznej na Uniwersytecie Warszawskim. Działacz społeczny i badacz polityki społecznej, zwłaszcza w obszarze gerontologii społecznej, polityki senioralnej, opieki długoterminowej i systemu wsparcia rodzin z osobami niepełnosprawnymi. Od lat aktywnie wspiera ruch opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych. Autor wielu artykułów w prasie ogólnodostępnej i specjalistycznej o tematyce społecznej.

ZAPISZ SIĘ NA NEWSLETTER!

Jeżeli chcesz wiedzieć, co dzieje się w polityce senioralnej w Polsce - zapisz się na newsletter i otrzymuj nowe numery pisma na maila.

Zgadzam się na przetwarzanie moich danych osobowych w celach wysyłki nowych numerów magazynu Polityka Senioralna.

email marketing powered by FreshMail