Opiekunowie osób starszych – polityka a wyroki Trybunału Konstytucyjnego

Na politykę dotyczącą opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w tym niesamodzielnych osób starszych, miały znaczny wpływ wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. i 21 października 2014 roku. Niestety do tej pory nie wdrożono przepisów odpowiadających postanowieniom drugiego z wyroków Trybunału.

Tekst: Rafał Bakalarczyk

Pierwszy ze wspomnianych wyroków odnosił się do nowelizacji Ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku której powstała grupa tzw. wykluczonych opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Należą do niej ci, którzy wcześniej (tj. do 30 czerwca 2013 roku) pobierali świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy, aby zaopiekować się niezdolnymi do samodzielnej egzystencji bliskimi. W ramach nowelizacji w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy (tzw. SZO), a także surowe kryteria, które należy spełnić, aby go otrzymać. W ten sposób wiele osób pozostało bez wsparcia materialnego, co więcej – pozbawiono ich także prawa do bezpłatnego leczenia. Wraz z utratą prawa do świadczeń, organ je wypłacający przestał odprowadzać za te osoby składki emerytalno-rentowe i zdrowotne. Zmiany te wielu opiekunów pozostawiły w sytuacji wielowymiarowego wykluczenia, wzbudzając tym samym zastrzeżenia m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich, który skierował wniosek o rozpatrzenie tych przepisów pod kątem zgodności z konstytucją. Trybunał orzekł, że doszło do złamania konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych i zaufania do państwa, a także zobowiązał ustawodawcę do dokonania zmian.
W pierwszym kwartale 2014 roku, zgodnie z wyrokiem, został złożony ministerialny projekt Ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna. Przewidywał on nowy rodzaj wsparcia – zasiłek dla opiekuna (520 złotych, czyli równowartość świadczenia pielęgnacyjnego, gdy tzw. wykluczeni opiekunowie utracili do niego uprawnienia) i był dedykowany osobom, które 30 czerwca 2013 roku utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Projekt ten, mimo że przewidywał wyrównanie wraz z odsetkami za okres, kiedy opiekunowie pozostawali bez pomocy, nie wzbudził entuzjazmu w środowisku. W opinii poszkodowanych powinni oni ponownie otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – a nie zasiłku dla opiekuna. Warto też dodać, że na skutek głośnego protestu rodziców niepełnosprawnych dzieci wysokość świadczenia wzrosła do 1000, a następnie 1200 zł. Opiekunowie postanowili ponownie protestować, gdyż nie godzili się na odmienne traktowanie i niepełne – w ich opinii – zrealizowanie wyroku. Mimo sprzeciwu ustawa o zasiłku dla opiekuna została przyjęta.
Nowa ustawa i wypłata zasiłku wraz z wyrównaniem i odsetkami przyniosły ulgę wielu opiekunom, wielu jednak wciąż uważało się za pokrzywdzonych. Obecnie nadal utrzymuje się podział na opiekunów niepełnosprawnych dzieci i opiekunów osób, które zaczęły potrzebować opieki w wieku dorosłym, często w wieku senioralnym. Co więcej, nie wszyscy należący do drugiej grupy – mimo braku pracy zawodowej i pełnienia długoterminowej opieki – kwalifikują się do wsparcia z omawianego tytułu. Część z nich otrzymuje zasiłek dla opiekuna, inni specjalny zasiłek opiekuńczy (oba wynoszą po 520 zł), ale wielu z nich nie spełnia wszystkich kryteriów (np. przekraczają próg dochodu), wobec czego pozostają bez wsparcia.

Kolejny wyrok i nowy projekt

21 października 2014 roku zapadł kolejny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, według którego obowiązująca Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest niezgodna z konstytucją. Uznano, że podział opiekunów jest niezgodny z zasadą równego traktowania, lecz zarazem orzeczono, że przy przyznawaniu wsparcia dopuszcza się stosowanie kryteriów ekonomicznych, w tym progu dochodowego. Podobnie jak poprzedni, także ten wyrok zobowiązał rząd do dokonania zmian w prawie.
Zgodnie z tym wyrokiem 13 marca 2015 roku Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej skierowało do konsultacji projekt Ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jego autorzy zaproponowali jedno świadczenie pielęgnacyjne dla opiekunów niepodejmujących pracy lub z niej rezygnujących. Byłoby ono wypłacane osobom zajmującym się niezdolnym do samodzielnej egzystencji bez względu na wiek, w którym został on dotknięty niepełnosprawnością. Świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekroczyłby 1000 złotych.
Projekt zakładał także częściowe zniesienie różnicowania ze względu na wiek podopiecznego. Planowane jest jedno świadczenie pielęgnacyjne, lecz różnej wysokości. W przypadku opieki nad osobą w wieku do 18. roku życia lub do ukończenia 25. roku, jeżeli uczy się w szkole lub w szkole wyższej wynosiłoby 1200 zł netto na osobę (a od stycznia 2016 roku – 1300 zł). W przypadku opieki nad osobą pełnoletnią ( bez względu na to kiedy niepełnosprawność powstała) przewidziane kryterium dochodowe to 800 złotych netto na osobę.

Co jeszcze przewiduje projekt?

Zgodnie z projektem ustawy planowane było także wyrównanie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów będących na emeryturze lub rencie (dotychczas byli oni pozbawieni prawa do świadczeń opiekuńczych). Rząd Ewy Kopacz przedstawiał to jako formę objęcia emerytów i rencistów świadczeniem pielęgnacyjnym, co było jednak pewną nieścisłością. Porównując kwoty choćby najniższych emerytur i rent z wysokością planowanego świadczenia pielęgnacyjnego (800 zł z tytułu opieki nad znacznie niepełnosprawną osobą dorosłą), okazuje się, że wyrównanie to byłoby symboliczne, a wielu osób w ogóle by nie objęło.
Projekt ten zakładał także ochronę praw nabytych osób, które będą miały uprawnienia do któregoś ze świadczeń opiekuńczych w chwili ewentualnego wejścia w życie nowych przepisów. Oznacza to, że osoby które już nabyły np. świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach (czyli bez kryterium dochodowego) mogłyby je nadal pobierać zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Podobny mechanizm ma być zastosowany względem specjalnych zasiłków opiekuńczych i zasiłków dla opiekuna, które zwykle pobierają osoby starsze zajmujące się chorym. Wydaje się, że zaproponowane przepisy byłyby znacznie korzystniejsze dla opiekunów osób dorosłych (wsparcie dla nich wzrośnie o 50%, z 520 do 800 zł), ale zapisy te kryją w sobie pewne pułapki. Osoby pobierające zasiłek dla opiekuna (obecnie bez kryterium dochodowego) mogą skusić się na przejście na wyższe świadczenie pielęgnacyjne, jeśli będą spełniać kryterium dochodu. Gdy po pewnym czasie dochód w gospodarstwie domowym ulegnie zmianie, znajdą się oni poza progiem dochodowym, lecz nie będą mogli wrócić do zasiłku dla opiekuna – zostaną wtedy bez środków i ubezpieczenia.
Tym bardziej osobom pobierającym specjalny zasiłek opiekuńczy nowe zasady mogłyby wydać się korzystniejsze. Jednak według nowych zasad opiekunowie zobowiązani do alimentacji wobec podopiecznego w innym niż pierwszy stopniu (czyli np. wnuczek wobec babci) mogliby ubiegać się o świadczenie tylko w ściśle określonych okolicznościach.
Swoich zastrzeżeń do projektu nie kryją w publicznych wystąpieniach i oficjalnych pismach badacze zagadnienia – dr Paweł Kubicki, dr Agnieszka Dudzińska i dr Katarzyna Roszewska, jak również autor tego tekstu. Wskazują oni, że przewidziane wsparcie pełni co najwyżej pewne funkcje socjalne (np. zapewnia ochronę przed niedostatkiem), lecz nie kompensuje kosztów, jakie wywołuje m.in. niezdolność do samodzielnej egzystencji, konieczność sprawowania opieki długoterminowej, a także rezygnacja opiekuna z pracy zarobkowej. Badacze wskazują, że planowane regulacje niosą także społeczne i ekonomiczne koszty zaniechania wsparcia części opiekunów, którzy nie spełnią kryteriów, a także niepotrzebne koszty ich weryfikacji. Ponadto zasady te nie sprzyjają ani włączaniu do życia społecznego chorego czy opiekuna, ani trwałemu zabezpieczeniu materialnemu osoby niepełnosprawnej, która wymagaj stałej opieki.
Sami opiekunowie i rodziny osób niepełnosprawnych także oponują zarówno wobec kryterium dochodowego, jak i zmniejszeniu wysokości wsparcia po osiągnięciu przez podopiecznego dorosłości. Opiekunowie pełnoletnich osób wykazują, że wraz z wiekiem rozmaite potrzeby nie tylko nie maleją, ale wręcz rosną, zmniejszają się natomiast możliwości uzyskania wsparcia. Ponadto sam opiekun także się starzeje i jest mu trudniej dbać o drugą osobę, a rodzina ponosi dodatkowe wydatki (w tym na poprawę i utrzymanie zdrowia). Można też mieć wiele zastrzeżeń do dotychczasowego systemu prawnego (por. m.in. przepisy dotyczące opieki nad niesamodzielną osobą w starszym wieku). Selektywna pomoc w niewielkiej w zestawieniu z kosztami wysokości, a dodatkowo skłaniająca do społecznej i zawodowej dezaktywizacji to wciąż wyraźny rys prowadzonej polityki wsparcia opiekunów.
Warto też zauważyć, że system wsparcia materialnego (a także inne formy pomocy) opiekunów jest w Polsce bardzo skomplikowany, czego dowodem jest m.in. liczba świadczeń opiekuńczych i kryteriów, jakie trzeba spełnić, aby je otrzyma
. Ilustruje to poniższa tabela.

Tabela 1. Świadczenia opiekuńcze w obecnym stanie prawnym i w projekcie MPiPS

	świadczenie pielęgnacyjne	specjalny zasiłek opiekuńczy	zasiłek dla opiekuna	świadczenie pielęgnacyjne w projekcie MPiPS z marca 2015 roku
Wysokość wsparcia	od stycznia 2016 – 1300 zł)	520 zł	520 zł	800 zł (dla opiekunów osób dorosłych); 1200 złotych (dla opiekunów osób do 18. roku życia lub do 25. roku, jeśli osoba się uczy)
Kryterium dochodowe	brak	664 zł netto na osobę	brak	1000 zł netto na osobę
Kryterium wieku po stronie podopiecznego	niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia, jeśli chory się uczył	niepełnosprawność powstała w okresie dorosłości	niepełnosprawność powstała w okresie dorosłości	bez względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność
Kryteria po stronie opiekuna	całkowita rezygnacja lub niepodejmowanie pracy; niepobieranie świadczeń emerytalno-rentowych; obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego	całkowita rezygnacja lub niepodejmowanie pracy; niepobieranie świadczeń emerytalno-rentowych; obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego	całkowita rezygnacja lub niepodejmowanie pracy; niepobieranie świadczeń emerytalno-rentowych; obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego	jak poprzednio (pewne ograniczenia w obrębie obowiązku alimentacyjnego dla osób innych niż krewni w pierwszym stopniu); pewne uprawnienia dla osób otrzymujących świadczenia emerytalno-rentowe

Źródło: opracowanie własne

Wspomniany projekt mimo że przeszedł konsultacje społeczne w ramach których do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przeszło 150 stron uwag nie został ostatecznie skierowany pod obrady parlamentu minionej kadencji. Wątpliwe czy w nowej kadencji Sejmu i prac Rządu, kiedy to mamy zupełnie inny układ politycznych sił ów projekt zostanie wznowiony w dotychczasowym kształcie, choć niewątpliwie nowa władza będzie musiała zmierzyć się z problemem z uwagi na zobowiązanie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i duże społecznego oczekiwania wykluczonych opiekunów. W odpowiedzi na liczne listy płynące ze strony opiekunów, zapytania poselskie oraz wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, 8 stycznia 2016 został w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej Zespół ds. Rozwiązań Systemowym dla Opiekunów Niepełnosprawnych Osób Dorosłych, który ma na celu wypracowanie rozwiązania problemów tego środowiska.

Dramat opiekunów w pigułce – kalendarium

Początek 2013 roku –wchodzi w życie prawo różnicujące świadczenia opiekunom osób niesamodzielnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności. Opiekunowie osób starszych tracą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a oferuje im się tylko specjalny zasiłek opiekuńczy (SZO) – 520 złotych miesięcznie, pod warunkiem rezygnacji całkowitej rezygnacji pracy i odpowiednio niskiego dochodu. Wiele opiekunów nie spełnia kryterium i zostaje bez wsparcia. Zawiązuje się ruch wykluczonych opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
Koniec 2013 roku – Trybunał uznaje powyższe działania złamały konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do państwa. Zobowiązuje ustawodawcę do naprawy prawa.
Marzec/kwiecień 2014- burzliwe protesty opiekunów: początkowo niepełnosprawnych dzieci w Sejmie a pod ich wpływem także opiekunów niepełnosprawnych dorosłych pod Sejmem.
Maj 2014 – wchodzi w życie nowe prawo mające realizować wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wprowadza możliwość ubiegania się o nowy rodzaj wsparcia – zasiłek dla opiekuna ( ZDO), przyznawany w wysokości 520 złotych i bez względu na dochód, ale tylko dla tych, którzy niegdyś pobierali świadczenie pielęgnacyjne. Reszta może się ubiegać się jedynie o specjalny zasiłek opiekuńczy, który trudno uzyskać z uwagi na kryterium dochodowe. Wiele opiekunów nadal pozostaje bez pomocy. Duża część środowiska uważa że wyrok nie został w pełni z realizowany i domaga się świadczenia pielęgnacyjnego, które w międzyczasie na skutek protestu rodziców dzieci niepełnosprawnych znacznie wzrosło.
Październik 2015 – kolejny Wyrok Trybunału, w którym orzeka, że dotychczasowe prawo różnicując prawa opiekunów łamie zasady Konstytucji i nie równo traktuje osoby w podobnej sytuacji. Wyrok daje nadzieję na poprawę sytuacji opiekunów.
Marzec 2015- Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej przedstawia projekt zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, który jednak budzi liczne spory w środowisku opiekunów i ostatecznie do końca prac ówczesnego Rządu nie zostaje przyjęty. Opiekunowie osób starszych nadal pozostają w poczuciu wykluczenia i dyskryminacji