Pomoc społeczna obejmuje nie tylko zasiłki pieniężne, lecz także różnego rodzaju usługi kierowane do osób znajdujących się w potrzebie. Jedną z nich jest wsparcie w prowadzeniu gospodarstwa domowego, którego często potrzebują osoby w okresie senioralnym. Odpowiednia ustawa przewiduje pomoc w takich okolicznościach – to tzw. usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze.
Tekst: Rafał Bakalarczyk
Wyróżniamy także formy wsparcia dziennego i stacjonarnego, czyli domy pomocy społecznej, rodzinne domy pomocy oraz inne placówki opieki długoterminowej. Przyjrzyjmy się, na jaki rodzaj wsparcia we własnym mieszkaniu może liczyć osoba dotknięta ograniczeniem samodzielności.
Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze
Usługi opiekuńcze obejmują pomoc seniorom w czterech następujących wymiarach:
- zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych,
- opieka higieniczna,
- pielęgnacja zalecona przez lekarza,
- zapewnianie – w miarę możliwości – kontaktów z otoczeniem.
Z kolei specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.
W Ustawie o pomocy społecznej z 2004 roku zapisano, że osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub z innej przyczyny wymaga wsparcia, ale go nie otrzymuje, ma prawo do pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W praktyce oznacza to pomoc w codziennych czynnościach typu sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, ale także związanych z codzienną samoobsługą, tj. myciem, kąpaniem, ubieraniem czy karmieniem. W zakres takiego wsparcia wchodzi też dozowanie lekarstw, słanie łóżka, pielęgnacja itp. Zwykle pomijana jest z kolei – ze względu na niedostateczny wymiar czasowy przydzielanych usług – dbałość o utrzymywanie przez seniora kontaktów z otoczeniem. Warto jednak odnotować obecność tej formy pomocy w ustawodawstwie, tym bardziej że dałaby ona osobom starszym o ograniczonej sprawności szansę na uczestnictwo w życiu społecznym. Wydaje się ponadto, że skuteczna pomoc osobie starszej w nawiązaniu relacji z otoczeniem – sąsiedzkim, rodzinnym, koleżeńskim czy pozarządowym – mogłaby okazać się opłacalna dla publicznych służb socjalnych i zatrudniającego je samorządu. Część czynności, które są wykonywane przez pracowników instytucji socjalnych, mogłaby zostać przejęta przez chętne do tego osoby zaprzyjaźnione.
Warto dodać, że osoby wymagające długoterminowej opieki i pielęgnacji w warunkach domowych mogą ubiegać się o usługi środowiskowej pielęgniarki opieki długoterminowej. O przydzieleniu tej formy pomocy decyduje lekarz pierwszego kontaktu, a finansuje je NFZ na podstawie osobnych przepisów.
Potrzeby opiekuńcze będą rosły
Potrzeby opiekuńcze w polskim społeczeństwie są stosunkowo duże, co potwierdzają m.in. analizy przeprowadzone przez prof. A. Wilmowską-Pietruszyńską: Ponad 2 mln osób dorosłych nie może przenieść torby na zakupy o wadze 5 kg na odległość 10 metrów. Ponad 700 tys. osób nie jest w stanie samodzielnie się umyć, a ponad 350 tys. nie ubierze i nie rozbierze się samodzielnie. Prawie ćwierć miliona osób musi mieć pomoc, aby wstać czy położyć się do łóżka, a ponad 100 tys. nie zje samodzielnie posiłku i musi być karmiona. Ponadto 200 tys. osób nie może samodzielnie korzystać z ubikacji, a ponad 300 tys. nie odkręci kurka od gazu czy kranu. Są to osoby, które całkowicie lub przynajmniej częściowo wymagają pomocy w codziennym życiu ze strony innych osób. Duża grupa seniorów może funkcjonować na podstawowym poziomie we własnym gospodarstwie domowym, ale nie jest w stanie o nie dbać ani uczestniczyć w życiu społecznym – problemem jest m.in. załatwianie formalnych spraw. Wspieranie seniora w jego domu może nie tylko mu pomóc, ale i opóźnić proces starzenia, a tym samym konieczność – niekiedy nieuchronnej, choć w Polsce niepreferowanej i drogiej – instytucjonalizacji. Część osób wymaga jednak stałej długoterminowej opieki – zajmuje się nimi zwykle rodzina lub trafiają one do ośrodków opieki stacjonarnej.
Jak zauważa prof. P. Błędowski, jeden z autorów badania Pol Senior:
główny (i przytłaczający) ciężar opieki spoczywa na rodzinie. Rodzina udziela pomocy 93,5% osobom starszym, inni opiekunowie nieformalni – 9,3%, a pomoc społeczna – 4,0%4.
Warto pamiętać, że w kolejnych dekadach potencjał opiekuńczy ze strony najbliższych będzie się zmniejszał, a tym samym wzrośnie znaczenie usług zapewnianych przez gminę.
(Nie tylko) dla samotnych seniorów?
Warto też podkreślić, że usługi opiekuńcze są kierowane nie tylko do osób samotnych. Przysługują one również seniorom, którzy nie mieszkają sami, lecz ich bliscy nie są w stanie zapewnić im pomocy i należytej opieki: Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W praktyce jednak osobom mieszkającym wraz z rodziną trudno takie wsparcie uzyskać, zwłaszcza gdy opiekun zrezygnował z pracy i otrzymuje z tytułu opieki pieniężne świadczenia opiekuńcze (tj. zasiłek dla opiekuna lub specjalny zasiłek opiekuńczy). W takich sytuacjach organy przyznające usługi uznają, że skoro ktoś sprawuje stałą opiekę i otrzymuje za to pieniądze, nie ma wystarczających podstaw do otrzymania usług dodatkowych. Takie wsparcie jest jednak bardzo ważne także dla opiekuna, któremu grozi przeciążenie i izolacja od otoczenia. Gdyby pracownik pomocy społecznej służył choćby doraźną pomocą, osoba na co dzień zajmująca się podopiecznym mogłaby odpocząć lub załatwić różne sprawy poza domem. W przypadku niemal dobowej opieki zwykle jest to trudne lub wręcz niemożliwe.
Ocena, czy najbliższe otoczenie jest w stanie sprawować opiekę i pomoc w codziennym funkcjonowaniu, jest jednak mocno uznaniowa. Warto jednak, biorąc pod uwagę ukryte koszty zaniechania (np. wypalenie, przeciążenie psychiczne i społeczne opiekuna), motywować, aby tego typu wsparcie przyznawano nie tylko w wyjątkowych przypadkach.
Finansowe i kadrowe ograniczenia
Zasady przyznawania świadczeń i zakres czasowy ich wykonywania są zależne od możliwości finansowych zarówno gminy, jak i ich odbiorcy. Środki przeznaczane na ten cel oraz zasoby kadrowe bywają skromne, co wiąże się z ogólnym niedoinwestowaniem pomocy społecznej w Polsce. Wpływa to zarówno na liczbę przyznawanych świadczeń, jak i rozmiar kadry pracowniczej mogącej świadczyć tego typu usługi.
Należy jednak pamiętać i przypominać innym, że z omawianych usług mogą korzystać także osoby, które nie należą do bardzo ubogich. Wiele osób nie zgłasza się po tego typu wsparcie, gdyż instytucje pomocy społecznej kojarzą im się jedynie z zasiłkami dla rodzin ubogich lub dysfunkcyjnych. Zmiana tego wizerunku to ważne pole działania dla organizacji pozarządowych, instytucji pomocowych i wszystkich, którym zależy, aby przewidziana w prawie pomoc docierała do potrzebujących.
Usługi takie są bezpłatne, jeśli dochód nie przekracza 4 514 zł na osobę w gospodarstwie wieloosobowym lub 634 zł w gospodarstwie jednoosobowym Po przekroczeniu tej kwoty wysokość opłaty ustala się w oparciu o % przekroczenia ustawowego kryterium. Nie jest to jednak ogólnopolska stawka – szczegółowe zasady uchwala rada konkretnej gminy, co oznacza, że odpłatność za usługi w różnych społecznościach bywa odmienna.
Członkowie wielu gospodarstw z osobami niesamodzielnymi, którzy przekraczają wymienione kryteria dochodowe, często dysponują bardzo skromnymi środkami. Co więcej, znaczna część pieniędzy jest bieżąco przeznaczana na leki i materiały pielęgnacyjne, a na usługi opiekuńcze zwykle nie wystarczy.
Zlecanie usług zewnętrznym podmiotom
Badanie przeprowadzone przez prof. M. Grewińskiego i dr A. Karwackiego pokazało, że: Jeśli chodzi o organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, to w skali kraju przedstawiciele 0PS-ów wskazywali, że w blisko 88% zadanie to realizowane jest przez samorząd, przy 4,9% wskazań na wypełnienie tego zadania przez organizację pozarządową. Warto zwrócić uwagę na fakt, że część OPS-ów zatrudnia na etaty lub zlecenie osoby, które dostarczają usług opiekuńczych (poza pracownikami socjalnymi). Są jednak także takie OPS-y, które prowadzą tutaj swoisty outsourcing usług na rzecz organizacji pozarządowych. W skali całego kraju 2,1% OPS-ów zleca usługi także podmiotom prywatnym, a w województwie mazowieckim było to 1,4% wskazań. Można zatem wysunąć wniosek, że to samorząd terytorialny w postaci ośrodka pomocy społecznej realizuje to zadanie, z tym że w województwie mazowieckim jest relatywnie minimalnie większa dominacja samorządu w tym zakresie, a mniejsza organizacji pozarządowych i prywatnych firm6.
Otwieranie się na kontraktowanie tego typu usług – na razie w stosunkowo niewielkim zakresie w skali kraju – można uznać z jednej strony za przyszłościowy trend ku wielosektorowej polityce społecznej wykorzystującej oraz wzmacniającej prywatny i społeczny potencjał obywateli. Z drugiej jednak strony wiele gmin zleca te zadania podmiotom prywatnym z braku kadry lub dla oszczędności. Wybór wykonawcy dokonywany jest zwykle poprzez kryterium ceny, co często obniża jakość usług. Konieczna jest więc zarówno społeczna i instytucjonalna kontrola świadczeń, jak i wprowadzenie przepisów zabraniających dokonywania wyboru wyłącznie ze względu na cenę.
Co więcej – problem jakości usług opiekuńczych ze strony prywatnych podmiotów pojawia się nie tylko w przypadku usług zlecanych przez OPS-y, ale także wtedy, gdy rodzina osoby wymagającej stałej opieki umawia się ze świadczeniodawcą indywidualnie, najczęściej w szarej strefie.
Zmiany na dalekim horyzoncie
Obecnie żadna reforma nie jest wprowadzana przez ustawodawcę, lecz warto wspomnieć m.in. o rządowym projekcie zmian w Ustawie o pomocy społecznej, który latem 2015 roku trafił na komitet stały Rady Ministrów. Przewidywane są w zmiany w różnych obszarach pomocy społecznej, m.in. większe dowartościowanie usług opiekuńczych i wprowadzenie ich nowego katalogu. Wyróżnione zostałyby wtedy usługi profilaktyczne, aktywizujące i interwencyjne.
Szczególne znaczenie dla osób starszych i niesamodzielnych w ich miejscu miałyby tzw. usługi interwencyjne, które autorzy projektu podzielili na trzy grupy:
a) usługi opiekuńcze – proponowane jest wprowadzenie minimalnej wartości dla jednej godziny takiej usługi oraz jej minimalnego zakresu godzinowego dla osoby samotnej;
b) sąsiedzkie usługi opiekuńcze – nowe rozwiązanie, dzięki któremu osoby wymagające pomocy będą mogły korzystać ze wsparcia ze strony osób mieszkających obok;
c) usługi świadczone w mieszkaniach chronionych – czasowe lub stałe:
- pobyt czasowy – różnego rodzaju usługi w formie treningów, nauki samodzielności, porad, pracy socjalnej; ich celem jest całkowite usamodzielnienie;
- pobyt stały – usługi w mieszkaniach wspomaganych przeznaczone dla osób starszych i niepełnosprawnych, częściowo niesamodzielnych i wymagających usług opiekuńczych.
Reforma ta nie została jeszcze przeprowadzona, lecz warto zwrócić uwagę na pomysł mieszkań wspomaganych, stosowany w licznych innych krajach. W przyszłości prawdopodobnie rozwinie się segment mieszkalnictwa łączącego możliwość samodzielnego mieszkania z dostępem do profesjonalnej opieki ze strony instytucji.
Drugi z pomysłów, również będący w sferze planów, powstaje od kilku lat pod kierunkiem senatora M. Augustyna – to projekt Ustawy o pomocy osobom niesamodzielnym9. Przewidziany jest w nim czek opiekuńczy, który osoba zaklasyfikowana jako niesamodzielna otrzymywałaby od państwa na opłacenie wymaganego wsparcia. Jednym z zamiarów autorów jest też rozwinięcie rynku usług, a równocześnie zmotywowanie jego podmiotów do rejestrowania się i poddawania się standardom (byłby to warunek do otrzymania wypłaty).
Trudno powiedzieć czy wskazane wyżej koncepcje będą miały szansę na realizację, z uwagi na to, że doszło do zmiany władzy. Obecnie rządzący obóz może mieć inną wizję reformy pomocy społecznej w aspekcie opiekuńczym lub w ogóle odstąpić od reformowania tego obszaru polityki publicznej.
Zakończenie: usługi się opłacają
Niezależnie od tego, czy i kiedy powyższe reformy zostaną przyjęte, dostępna oferta publicznych usług opiekuńczych powinna zostać zwiększone, a decydenci – zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym – powinni z licznych powodów do tego dążyć. Samotnych i niesamodzielnych osób starszych będzie przybywać, a brak dla nich wsparcia może prowadzić m.in. do zagrożenia dla zdrowia i godności tych osób, ich eliminacji z życia społecznego, całkowitej instytucjonalizacji w placówkach całodobowych, a w przypadku osób pod opieką ze strony rodziny także wyczerpania psychicznego i fizycznego ich bliskich. Opiekunowie, przynajmniej w pewnym wymiarze czasowym, powinni być zastępowani przez osobę z zewnątrz, która pełniłaby usługi pomocowe. Trzeba jednak pamiętać, że nie każdego stać na wykupienie takiego wsparcia, wobec czego powinno je zapewniać w dużej mierze państwo, z czym z kolei wiąże się konieczność zmian w prawie. Reformy te mogą okazać się korzystne także dla publicznych służb socjalnych i zatrudniającego je samorządu. Na przykład dzięki nawiązaniu przez seniora relacji z otoczeniem, zyska on stały kontakt z ludźmi, pomoc i zrozumienie. Część czynności, które dotąd były zaspokajane przez pracowników instytucji socjalnych, chętnie wtedy przejmie osoba z rodziny czy sąsiedztwa seniora.