Program Leki 75+ miał poprawić dostęp seniorów do farmakoterapii oraz podreperować ich budżet. Najwyższa Izba Kontroli, na wniosek premiera, przyjrzała się, czy zapowiedzi rządu sprawdziły się w praktyce.

Najważniejsze ustalenia kontroli

  • Program zwiększył dostęp seniorów do leków poprzez znaczne obniżenie kosztów realizacji recept.
  • Katalog schorzeń, których leczenie może być prowadzone z wykorzystaniem produktów dostępnych w ramach programu, był stale poszerzany.
  • Ministerstwo Zdrowia nie zapewniło jednolitego i przejrzystego trybu wyboru produktów przysługujących bezpłatnie seniorom, w związku z czym nie można ocenić, czy lista w optymalny sposób odpowiada na potrzeby tej grupy.
  • Nie prowadzono analiz w zakresie stosunku ponoszonych kosztów do uzyskiwanych efektów zdrowotnych w populacji 75+.
  • Resort zdrowia nie zadbał o właściwą organizację przygotowania listy bezpłatnych leków, co stanowiło zagrożenie dla sprawnej realizacji programu.
  • Nieprawidłowości stwierdzone w Narodowym Funduszu Zdrowia miały charakter marginalny.

Przypomnijmy: program jest realizowany od 1 września 2016 r., a jego ideą jest zapewnienie osobom, które ukończyły 75. rok życia, bezpłatnego dostępu do wybranych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. Rząd zadeklarował, że katalog darmowych produktów będzie stopniowo poszerzany oraz zobowiązał się, że w latach 2016-2025 na realizację programu przeznaczy łącznie ok. 8,3 mld zł. NIK postanowiła zweryfikować, czy inicjatywa Prawa i Sprawiedliwości rzeczywiście znacząco ulżyła portfelom najstarszych Polaków, a także krytycznie ocenić inne aspekty jej funkcjonowania. Wyniki kontroli zostały ogłoszone w kwietniu 2019 r.

Zacznijmy od tego, że Ministerstwo Zdrowia dotrzymało słowa i poszerzyło katalog bezpłatnych produktów przysługujących seniorom. W kolejnych miesiącach wykaz uzupełniano o kolejne leki najczęściej stosowane w przewlekłych chorobach typowych dla osób w podeszłym wieku. W połowie 2018 r. na liście znajdowała się już połowa leków refundowanych.

Stopień realizacji głównego celu programu pozwoliła zweryfikować ankieta przeprowadzona wśród korzystających z niego osób. 61% respondentów zadeklarowało, że ich wydatki na realizację recept spadły. Wśród osób, które odczuły oszczędności, 42% oceniło je na co najmniej 50 zł miesięcznie.

W 2017 r. seniorzy wydali na leki refundowane mniej niż w 2015 r., tj. przed uruchomieniem programu. Zdaniem Izby o tym, że program Leki 75+ odpowiedział na istotną potrzebę społeczną, świadczy także niemal sześciokrotny wzrost udziału refundacji bezpłatnych produktów w kosztach refundacji recept realizowanych przez seniorów.

Powyższe dane to jednak zbyt mało, by ogłosić pełen sukces pomysłu resortu zdrowia. Kontrolerzy NIK zwracają uwagę na brak rozwiązań gwarantujących, by lista darmowych produktów w optymalny sposób odpowiadał potrzebom osób 75+. Analiza ministerialnych dokumentów wykazała brak jednolitych i jasnych kryteriów stosowanych podczas przygotowywania spisu. Izba wyjaśnia, że nigdzie nie określono, na jakiej podstawie typowano leki, które następnie były opiniowane przez Agencję Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Nie udało się także stwierdzić, w jakim zakresie w pracach nad katalogiem bezpłatnych produktów wykorzystywano informacje o sprzedaży seniorom wszystkich leków refundowanych.

Co więcej, resort zdrowia nie dysponuje danymi na temat stosunku kosztów pełnej refundacji poszczególnych produktów do uzyskiwanych korzyści zdrowotnych. Zgodnie z zapewnieniami ministerstwa czynnik ten jest brany pod uwagę w procesie tworzenia wykazu, jednak, w związku z brakiem dokumentacji, nie sposób ocenić, czy środki publiczne przeznaczane na program rzeczywiście są wydawane w sposób racjonalny. Jego efektywnej realizacji zagrażają ponadto częste zmiany kadrowe w Departamencie Polityki Lekowej i Farmacji oraz brak sprawnego przepływu informacji, czego skutkiem była m.in. nieznajomość i niestosowanie przez pracowników ministerstwa obowiązujących procedur w zakresie tworzenia listy.

Kontrolerzy krytycznie ocenili także proces jej konsultacji. Po pierwsze, jedynie w odniesieniu do części produktów resort wystąpił o opinię do konsultantów krajowych w zakresie poszczególnych gałęzi medycyny. Po drugie, zarówno ich ekspertyzy, jak i te przygotowywane przez AOTMiT nie były dla ministerstwa wiążące. Niepokojącym skutkiem tego stanu rzeczy jest znalezienie się w wykazie także produktów, które według Agencji nie powinny być stosowane przez osoby w podeszłym wieku. Po trzecie, czas na zgłaszanie uwag do projektów obwieszczeń refundacyjnych był często ograniczony do kilku dni. Tak prowadzone konsultacje były zatem fikcją i zmarnowaną szansą na bardziej precyzyjne określenie zdrowotnych potrzeb seniorów.

Ministerstwu trudno zarzucić działania niezgodne z prawem, gdyż w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zapisano obowiązku określenia zasad kwalifikowania produktów do programu Leki 75+. NIK stoi jednak na stanowisku, że nie powinno to być żadnym usprawiedliwieniem, gdyż katalog darmowych leków dla seniorów powinien powstawać w sposób gwarantujący prawidłowe rozpoznawanie potrzeb społecznych oraz przy wykorzystaniu wiedzy ekspertów.

Dodajmy, że według Izby nieprawidłowości stwierdzone w Narodowym Funduszu Zdrowia miały charakter marginalny i nie wpłynęły na zapewnienie świadczeniobiorcom, którzy ukończyli 75. rok życia, bezpłatnego zaopatrzenia w leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyroby medyczne.

Warto przypomnieć, że krytyczne uwagi do programu Leki 75+ zgłaszali już na etapie jego konsultacji Rzecznik Praw Pacjenta, organizacje pozarządowe oraz lekarze. Wskazywano głównie na brak możliwości wystawiania recept oznaczonych kodem „S”, stanowiących podstawę pełnej refundacji produktów przez lekarzy specjalistów, co oznacza dla seniorów konieczność dodatkowej wizyty u lekarza rodzinnego, a także na uzależnienie bezpłatności danego leku od zastosowania go w leczeniu ściśle określonych schorzeń. Intencją ministerstwa podczas wprowadzania wspomnianych ograniczeń było przeciwdziałanie niepożądanym interakcjom u pacjentów przyjmujących jednocześnie wiele leków oraz zwiększenie stosowania się seniorów do zaleceń lekarskich (przyjmowanie leków w odpowiednich dawkach i o wskazanych porach dnia, wprowadzenie odpowiednich zmian w stylu życia). Co istotne, 90% seniorów ankietowanych przez NIK zadeklarowało, że konieczność odbioru recepty oznaczonej kodem „S” od lekarza rodzinnego nie stanowi dla nich problemu.

Kluczowe zadania dla instytucji odpowiedzialnych za funkcjonowanie programu:

  • optymalne dostosowanie wykazu bezpłatnych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych do rzeczywistych potrzeb najstarszych członków społeczeństwa;
  • wypracowanie trybu gwarantującego przejrzystość doboru produktów przysługujących seniorom bezpłatnie oraz uwzględniającego stosunek kosztów do korzyści zdrowotnych.

Należy podkreślić, że już kilka miesięcy po ogłoszeniu wyników kontroli, ustawodawca pozytywnie odpowiedział na jedno z częściej podnoszonych zastrzeżeń wobec programu. Na mocy Ustawy z dn. 19 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem rozwiązań w obszarze e-zdrowia, której projekt opracował Minister Zdrowia, recepty na bezpłatne leki dla seniorów mogą być wypisywane także przez lekarzy oraz pielęgniarki w szpitalach i poradniach specjalistycznych.

W wykazie refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych obowiązującym od 1 września 2020 r. lista bezpłatnych leków dla seniorów zawiera 2048 pozycji obejmujących 154 substancje czynne w 63 grupach limitowych.

Lista jest dostępna na stronie internetowej 75plus.mz.gov.pl.

Środki na finansowanie programu pochodzą z budżetu państwa. Koszty w części gwarantującej bezpłatny dostęp dla pacjenta pokrywa Narodowy Fundusz Zdrowia z ogólnej puli przeznaczonej na refundację. Limit wydatków na realizację programu do 2025 r. wynosi 8,3 mld zł.

Kwoty zaplanowane na finansowanie programu w kolejnych latach

2020: 836,0 mln zł
2021: 953,1 mln zł
2022: 1010,3 mln zł
2023: 1070,9 mln zł
2024: 1135, 1 mln zł
2025: 1203,2 mln zł

Program Leki 75+ w 2019 r.

2,4 mln beneficjentów
733,4 mln zł planowanego budżetu
715,2 mln zł wydatkowanych na realizację
67 mln wydanych opakowań leków
2008 pozycji na liście (tzw. listopadowe obwieszczenie refundacyjne)

Michał Sobczyk

Opinie ekspertów

Z naszych obserwacji wynika, że program Leki 75+ jest przydatny, ale ma też słabe strony. Na pewno trzeba zauważyć, że finansowo odciążył szczególnie te osoby, którzy otrzymują najniższe świadczenia. Dla nich każdy dodatkowy zastrzyk pieniędzy jest odczuwalny. Jeśli nie muszą płacić nawet za leki, które dotychczas były dla nich jedynie częściowo odpłatne lub dostępne za tzw. opłatą ryczałtową, zauważają każdą złotówkę, która zostaje im w portfelu. Z drugiej strony, życie dużej części seniorów nie zmieniło się istotnie po wprowadzeniu darmowych leków. Często dowiadują się podczas realizacji recept, że bezpłatnie przysługują im jedynie te produkty lecznicze, za które do tej pory płacili 2,5 zł czy 10 zł. Myślę, że największym minusem programu Leki 75+ jest to, że nie obejmuje on pełnopłatnych leków na receptę, które są znacznie większym obciążeniem dla budżetów najstarszych osób niż leki refundowane. Mając tego świadomość i mając na uwadze fakt, że leki refundowane to tylko ok. 30% wszystkich leków na receptę, należy stwierdzić, że wypracowanie zadowalającego kształtu programu pozostaje sporym wyzwaniem.

Joanna Mielczarek

Stowarzyszenie mali bracia Ubogich

* * *

Program Leki 75+ jest krokiem we właściwym kierunku. Ponieważ, co potwierdzają twarde dane, zmniejszył poziom współpłacenia za leczenie, seniorzy dobrze go odbierają i chętnie z niego korzystają. Można więc mówić o sukcesie, jednak wprowadzone rozwiązania równocześnie uwypukliły wyzwania, które nadal stoją przed polityką zdrowotną państwa. Na tle innych krajów Europy poziom współpłacenia jest u nas nadal dość wysoki – pokrywamy z własnych kieszeni w granicach 2/3 kosztów leczenia farmakologicznego. Wiąże się to z bardzo niekorzystnymi zjawiskami, takimi jak rezygnacja z leczenia droższymi preparatami. Wynika to stąd, że poziom refundacji leków jest w Polsce nieszczególnie wysoki, a gama leków refundowanych – zbyt wąska. Dlatego Lewica, startując do parlamentu, proponowała, by wszystkie leki kosztowały 5 zł, a Razem postuluje, by docelowo były darmowe, tak jak ma to miejsce w Wielkiej Brytanii (poza Anglią). Pacjenci powinni co najwyżej płacić za produkty lecznicze nie cenę zależną od limitu finansowania, ale opłatę dyspensyjną – stałą, niewielką kwotę za wydanie opakowania leku lub za realizację recepty. Zagwarantowanie pacjentom możliwości leczenia się wszystkimi przepisanymi lekami będzie korzystne nie tylko dla nich, ale także dla systemu, bo w wielu przypadkach pozwoli uniknąć nasilenia się objawów chorób, co ma szczególne znaczenie w przypadku seniorów. Powinniśmy zmierzać w tym kierunku, a docelowo przejść na system darmowych leków dla całego społeczeństwa. Rzecz jasna nie byłby on tani. Koszt dość szerokiego programu refundacji aptecznej leków Lewica Razem ocenia na 10 mld zł rocznie.

Jerzy Przystajko
farmaceuta, współautor programu zdrowotnego Lewicy Razem